노후계획도시 정비사업이 공동주택 중심의 ‘통합 재건축’에 치우치면서, 당초 목표였던 도시기능 향상은 충분히 실현되지 못하고 있다는 지적이 나왔다.

국토연구원은 최근 발표한 ‘국토정책 Brief 제1056호’를 통해 노후계획도시 정비사업의 구조적 한계를 짚고, 도시 전반의 기능 강화를 위한 제도 개선이 필요하다고 밝혔다.

정부는 지난 2023년 12월 「노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법」을 제정하며 노후 신도시를 단순 주거지가 아닌 자족기능을 갖춘 미래도시로 전환하겠다는 목표를 제시했다. 이에 따라 2026년 2월 기준 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 수도권 1기 신도시 5곳은 정비기본계획 수립을 마쳤다.

그러나 실제 계획은 취지와 달리 공동주택 재건축 중심으로 설계된 것으로 나타났다. 전체 특별정비예정구역 182곳 가운데 181곳이 ‘주택 중심 정비형’으로 지정되면서, 상업·업무·산업 기능을 포함한 도시 전반의 재편은 사실상 미흡한 수준에 그쳤다.

수도권 1기 신도시 정비기본계획 수립 현황 ⓒ국토연구원

연구원은 이러한 편중의 원인으로 제도 설계의 한계를 지목했다. 주택단지 정비형을 제외한 비주거 중심 정비방식은 구체적인 가이드라인과 특례가 부족해 실제 계획 수립 과정에서 선택되기 어렵다는 것이다. 반면 재건축 관련 규정은 비교적 명확해 주민 선호와 행정 편의가 맞물리며 주택 위주 개발이 반복되고 있다는 분석이다.

도시 자족기능 확보를 위한 핵심 지표인 ‘직주비(일자리 수 대비 가구 수)’ 역시 실효성이 떨어지는 것으로 나타났다. 현행 제도는 직주비 1 이상을 권장하지만, 실제 정비사업 범위 내에서 확보 가능한 일자리만 반영할 경우 1기 신도시 대부분이 기준을 충족하지 못하는 것으로 분석됐다. 일부 계획은 외부 개발사업의 일자리까지 포함해 목표치를 맞추는 방식이 활용되면서 실질적 자족성 확보와는 거리가 있다는 지적이다.

기반시설과 생활환경 개선 계획도 실행력이 부족한 것으로 평가됐다. 보고서에 따르면, 공원, 학교, 문화시설 등 다양한 요소가 ‘기반시설’로 통합 관리되면서 기능별 특성이 충분히 반영되지 못하고, 계획 단계 간 연계도 미흡한 구조로 분석됐다.

수도권 1기 신도시 기본계획상 기반시설 단계별 검토 현황 ⓒ국토연구원

국토연구원은 이러한 문제를 해결하기 위해 ▲지표 및 계획체계 개선 ▲공간계획체계 보완 ▲정비방식 다각화 등을 제안했다.

우선 도시기능 진단부터 평가, 계획까지 이어지는 체계를 정비해 실행력을 높이고, 도시 규모와 역할에 맞는 자족성 지표를 재설정해야 한다고 강조했다. 또 특별정비구역 설정 방식을 유연하게 개선하고, 정비구역 외 지역에 대한 관리도 강화할 필요가 있다고 밝혔다.

아울러 공동주택 재건축에 집중된 구조에서 벗어나 상업·업무지역 정비를 활성화하고, 다양한 정비방식에 맞는 특례와 공공기여 기준을 마련해야 한다고 제언했다. 

구지영 전문연구원은 “노후계획도시 정비사업이 단순한 주택 재건축 촉진 수단에 머물지 않고, 도시 전반의 기능을 강화하는 방향으로 전환돼야 한다”며 “지속가능한 미래도시로의 재편을 위해 제도 전반의 보완이 필요하다”고 강조했다.